审查“红头文件”合法性需配套措施支撑

4月27日，最高法召开新闻发布会公布《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》，该司法解释包含立案登记制、起诉期限、行政机关负责人出庭应诉等十大方面，其中法院可以直接认定“红头文件”是否合法尤为受到关注。（4月28日《新京报》）

法院可以直接认定“红头文件”的合法性，是行政诉讼法及司法解释的一大进步，将倒逼行政机关依法行政，认真对待公众权利。但一项法律制度从生效实施到全面贯彻执行，将纸面规定落实到位，确保法院在审理案件时依法审查认定“红头文件”合法性，还需很多配套措施支撑。

根据法律规定，当事人认为行政行为所依据的国务院部门和地方政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查，但此类规范性文件不含规章。规范性文件不合法的，法院不作为认定行政行为合法的依据，并在裁判理由中予以阐明。作出生效裁判的法院应当向规范性文件的制定机关提出处理建议，并可以抄送制定机关的同级人民政府或者上一级行政机关。

根据上述规定可知，法院能够认定“红头文件”合法性的前提是，该“红头文件”属于规章以下的规范性文件，受到行政行为影响的当事人提起诉讼或在诉讼中要求审查。这就意味，未受行政行为影响的人即使认为“红头文件”不合法，也不能提起公益诉讼。受到“红头文件”影响的当事人，只能在行政诉讼中提出审查，不能单独提起诉讼。受“红头文件”影响者未见到具体文件，很难提出审查要求。作出行政行为的文书仅引用了法律法规，未直接引用“红头文件”，但该行政行为却受到“红头文件”的隐性影响，则也难要求进行审查。譬如，某地发文向特定人员强制募捐，但该文件仅有相关领导直接持有，领导以口头形式传达精神。领导出于仕途考量，自然不会起诉，下属认为违法，却没有明确依据，难以起诉，法院则难以依法审查该文件的合法性。

此外，法院经审查认为规范性文件不合法的，除不作为认定行政行为合法的依据外，应向制定机关发出处理建议，并可抄送同级政府或上级行政机关。这说明，法院只能在某次具体的诉讼中审查“红头文件”的合法性，认定不合法后，仅可作为不认定本次行政行为合法性的依据。无法认定其他依据“红头文件”作出的行政行为的合法性，其他受到影响者还要再次提起诉讼。而且，假使接到法院处理建议的行政机关置之不理，甚至仍然在以后的行政行为中或明或暗地适用被认定为不合法的“红头文件”。法院对此还欠缺有效的规制制约措施，以致于此“红头文件”仍可能影响其他不特定公众的权益。

要想使审查认定“红头文件”合法性的规定不只是看起来很美，公正地处理权利与权力的博弈，就应有针对性地完善配套措施。如加大信息公开力度，要求凡是可能影响公众权益的“红头文件”均应向社会公开，接受公众审视。适当时机推出公益诉讼，授予特定组织或个人为公共利益享有对涉嫌违法的“红头文件”的诉讼权。强化追责力度，凡是经法院认定为不合法的“红头文件”，就应问责制定机关及负责人，如不加以完善修正，甚至继续适用，则应从重处理。尽快落实法院系统人财物省级统管机制，避免地方掣肘，让法院有底气，有胆量对不合法“红头文件”说不。