大量土地长期闲置:政府原因占50%以上 企业资金被占

专家认为，应加强立法，推动制度建设，也可在现有规章的基础上，考虑由国务院制定行政法规。同时由省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规，由省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府根据本地的实际情况制定规章，对土地闲置的治理予以明确的规定

大量土地长期被闲置，正在滋生各种经济问题和社会问题，因而受到各级领导和主管部门的高度重视。

国土资源部4月22日发布的"2014中国国土资源公报"称：2009-2013年全国已供应建设用地中闲置土地7.02万公顷。而在今年1月15日召开的全国国土资源工作会议上，国土部部长姜大明介绍，2014年国土部全年清理出闲置土地100万亩。

对于土地闲置问题，在今年2月召开的国务院常务会议上，李克强总理要求"必须针对审计督察发现问题，采取铁腕措施，严肃问责，既要查处土地出让收支管理违规等乱作为，又要纠正土地闲置中反映出的各种不作为"。另据报道，早在1999年4月，国土部就通过了《闲置土地处置办法》，并在2012年5月进行了修订。今年，国土部还在全国确定了南京、嘉兴、海宁、临沂、菏泽、宜昌、重庆等11个市县试点推进土地市场诚信体系建设工作。

既然中央对土地闲置的问题高度重视，并且国土部也出台的相关制度和政策，对其进行规范和整治，但记者在采访中了解到，在一些地方的执行情况并不理想，相关政策难以贯彻，这是为什么呢？

土地闲置政府原因占比大

北京浩天信和律师事务所郑欣律师长期从事与土地相关的法律问题研究，他在接受中华工商时报记者采访时表示，造成土地闲置的原因主要有企业原因和政府原因。对于由企业原因造成的土地闲置，大家关注度比较高，人们一般认为土地闲置就是因为企业通过囤地推高房价实现利益最大化，但实际上由于政府原因导致的土地闲置问题也不可小觑，根据官方说法，50%以上的土地闲置是因政府原因所导致的。国土部出台《闲置土地处置办法》，其初衷在于防止企业囤地，增加市场供给，平抑房价，提高土地利用效率，避免土地浪费。然而，一些地方政府的政策不利，缺乏良好的拆迁方案，资金不到位以及乱作为和不作为等等原因，都可能导致土地闲置。另外，国土部虽已出台相关政策，但由于缺少实施细则，导致政策缺乏可操作性，也是阻碍政策执行的原因之一。

在之前国土部通报的黑名单中，北京、广东、海南等地成为土地闲置的重灾区。

在北京顺义区后沙峪镇中央别墅区，房价已超过10万元每平方米，但就在那里，却有一块700余亩的土地被闲置大约5年，且时至今日并未得到任何处理。

该地块位于顺义区后沙峪镇西白辛庄，共计700余亩，2010年前后分别由北京裕顺通房地产开发有限公司(下称裕顺通公司)、北京盟科置业有限公司(下称盟科置业公司)、北京碧水源房地产开发有限公司(下称碧水源公司)3家开发企业竞得。据介绍，上述3家开发企业的土地出让金和拆迁款都已100%付了全款，然而，由于拆迁过程中的一些违规行为导致拆迁不顺利，不仅导致土地建设无法开展，该地块被事实闲置，而且占压了开发商大量资金。随着时间的流逝，牵扯其中的镇政府、开发商、等待拆迁住上新楼的村民等各方越发焦虑、难耐。

事实上，由于地方政府及相关职能部门原因所造成的土地闲置，裕顺通等3家公司所属地块决非个案。据报道，位于深圳市南山区西丽中学北侧有一编号为T402-0014地块，该地块用地面积超过1万平方米。由于法院对该地块的权属没有查清，错误地将地块100%的权益认定为圳宝公司所有并予以拍卖，而没有考虑雪纳公司拥有该地块55%的权益，致使受让方、竞买方均无法对该地块进行开发，该地块因此而闲置至今逾20年之久。该地块曾出现在2010年国土部核查通报的全国闲置土地黑名单中。该地块被深圳房地产人士称为闹市区的"一块疥疤"。

根据国土部规定，对于因企业自身原因造成闲置的土地超过两年就要无偿收回土地使用权，但T402-0014宗地由于法院原因闲置逾20年，既无法开发，也无法收回。而且随着深圳房价的一路上扬，地价也随之暴涨，T402-0014宗地的所属开发企业也被当地市场人士戏称为"合法囤地"。

土地闲置让企业犯难

对上述在北京和深圳发生的土地闲置问题，郑欣认为，这是较为典型的两个例子，其中北京顺义区的个案更说明，土地闲置问题如得不到合理解决，将给各方带来负面影响。

据裕顺通公司副总经理黄加农介绍，2011年裕顺通公司通过法院拍卖合法取得位于沙峪镇西白辛庄的一块用于商用开发的土地，并于当年9月8日与北京顺义后沙峪镇人民政府(下称镇政府)签订了《西白辛庄村拆迁项目委托协议书》(下称委托协议书)，双方约定由裕顺通公司委托镇政府负责组织并实施西白辛庄村的拆迁工作。而如今拆迁启动了两年多，仍存几十户住宅未拆，拆迁工作处于停滞状态，导致后续建设无法进行，该地块被事实闲置，且占压该公司20多亿元资金。

"自2011年12月27日至今，我们已上百次与镇政府协商尽快完成拆迁工作，但至今未完成，导致公司蒙受巨大经济损失。为此，裕顺通公司于2014年6月23日将镇政府告上法庭，要求法院判令被告继续履行委托协议书并向原告支付1.5亿多元。"黄加农说，"我们没有过多要求，就是希望在合理合法前提下，政府能履行相应职责，坚持契约精神，让事情尽早解决。"

对于土地被长期闲置的原因，裕顺通公司认为，当初在未取得《拆迁许可证》的情况下，镇政府便启动了拆迁，从而令拆迁工作陷入困境。

裕顺通公司称，根据政府相关法规规定，拆迁工作应取得拆迁许可证后方可启动。在2011年11月27日，后沙峪镇政府进村实施拆迁，但顺义区建委实际上只为碧水源公司拆迁部分颁发了集体土地拆迁许可证，未给裕顺通公司、盟科置业颁发拆迁许可证。因未取得拆迁许可证，导致拆迁的合法性存在问题，使拆迁工作举步维艰。之后，裕顺通公司及盟科置业就拆迁许可证问题，向顺义区及北京市建委等政府主管部门致函沟通、协商。最终，直到2013年12月1日相关部门为裕顺通公司、盟科置业发放了拆迁许可证。

记者了解到，根据2011年7月26日顺义区政府下发的《顺义区人民政府关于后沙峪镇西白辛庄村拆迁有关事宜的会议纪要》精神，及与后沙峪镇政府签署的协议书，西白辛庄村的拆迁工作完全由后沙峪镇政府主导及负责，3家公司仅需按约定支付拆迁补偿款项即可，同时3家公司向后沙峪镇政府支付了巨额拆迁费用，后沙峪镇政府应依法履行拆迁职责。

黄加农强调："镇政府在未取得拆迁许可证情况下启动拆迁，违反了法律规定，给我公司造成了巨大经济损失。目前，由于拆迁工作难以完成，且未拆迁户散乱分布，而用于拆迁的资金又缺乏统一有效管理，导致该地块已陷入'开发商无法开发，地方政府无法收回'的尴尬境地，长此下去，企业将难以为继。"

郑欣对此认为，这种情况会制约企业发展，甚至有些原本发展良好的企业，因为土地闲置问题长期得不到合理解决，原定的开发项目无法动工，致使其陷入困境，甚至破产。如发生这种情况，企业员工也会受到诸如再安置、再就业等一系列问题影响，容易形成不稳定因素。

土地闲置影响各方利益

迟迟不能完成的拆迁不仅让政府尴尬、企业难受，也让村民十分头疼。

西白辛庄村民田女士告诉记者："按照国家法律及政策，村民需要办理农转非并进行相应安置。被拆迁村民非常关心农转非的政策落实问题，启动拆迁时镇政府已向我们说明农转非的资金已经落实，镇政府会尽快解决农转非问题，让村民放心及安心，但直到今日农转非安置问题也未解决。"

田女士回忆道："因为我们原来在西白辛庄居住的房屋被拆除，镇政府答应在一年半内给村民建造回迁安置房并交付给村民，启动拆迁时，镇政府承诺回迁安置房的相关问题均已经落实，地址就在我们村附近的燕王庄村，而且很快会动工，回迁房建设与西白辛庄村拆迁同步启动，并力争在最短时间内完成施工。"田女士透露，"但事实上，回迁房至今仍迟迟未能开工，选房分配工作至今也仍未启动。导致大部分已搬离村民至今仍在外租住房屋。"

记者在现场看到，由于未进行任何土地平整，当地百姓的生活环境可谓"脏、乱、差"，已拆房屋成为一堆堆瓦砾，瓦砾当中又充满垃圾，仅存的个别池塘已成为臭水沟，散发着异味，人畜粪便随处可见。夏季即将来临，卫生环境令人堪忧。

郑欣对此评价，这说明由地方政府原因导致的土地闲置，如不能及时解决任其蔓延，对国家和地方经济发展、社会稳定以及民生等，都会产生负面影响，也会给当事各方造成重大压力。如该地块项目开发能正常进行，对地方政府财政收入肯定会产生积极作用。

对于上述裕顺通公司所反映的情况，记者联系了后沙峪镇政府，相关部门人士表示，会尽快给予答复。但截至记者发稿，对方仍未有任何形式的回复。

闲置土地处置细则亟待出台

国土资源部相关人士曾对媒体介绍，针对以往因政府原因造成土地闲置情况较多，强化政府原因导致土地闲置责任，区分政府原因和企业原因，特别是明确因政府原因导致的土地闲置，采取协商方式处置。规定对因政府原因造成闲置土地，应由政府或者有关部门承担责任，加强监管。

有业内人士表示，尽管国家相关部门针对政府原因导致土地闲置发出警告，但并没有执行细则，现在，因为政府原因导致土地闲置的难题依然难以解决。尽管国土部表态对因政府原因造成土地闲置，应由政府或者有关部门承担责任，加强监管，但记者查阅相关资料，至今未发现全国范围内有针对政府部门的处罚先例。

"土地闲置如果是企业原因，土地就要无偿收回。如果政府部门不作为，也只能任由土地继续闲置下去，这也造成了国土部有令难行，国家关于闲置土地的相关规定被架空。"业内人士对记者表示，因此，国家有关部门应该加快推进土地闲置处置办法中因政府原因的处置细则出台，建立预防和惩处机制，防止因政府原因导致土地无限期闲置下去，避免造成土地资源的浪费。

对于如何加快对闲置土地的有效处置，并从根本上防止由于地方政府原因导致的土地闲置，郑欣提出建议，他认为，首先是加强立法、推动制度建设。依法治国的前提在于有法可依，因而要加强和完善立法，让所有事情都依据法律准则。其二，要严格执法，要加大处罚力度。其三，要加强舆论监督。当前，对于政府原因导致的土地闲置的舆论监督还不够，大家关注也不够，也就没有形成有效的舆论监督，导致地方政府对此重视不够。总之，要通过加强立法和执法实行有效的追责，谁的责任就由谁承担，同时加大宣传和舆论监督，让地方政府对这个问题予以高度重视。

郑欣建议，在加强法律和制度建设的同时，还要注重相关法律法规可操作性，这就要求出台配套的实施细则。目前已出台的是国土资源部的相关规章，比如《闲置土地处置办法》等，其中对于由于政府原因导致的土地闲置也有相关的规定，但从立法角度来说还不够充分。由于地方政府原因导致的土地闲置，很难通过国土资源部去追责，单纯依靠国土资源部出台的规章，其执行力度和处罚措施可能很难起到应有的效果。因此，在现有部门规章的基础上，可以考虑由国务院制定行政法规，同时由省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规，由省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府根据本地的实际情况制定规章，对土地闲置的治理予以明确的规定。